礦產資源作為經濟社會發展的重要物質基礎，小到一顆螺絲釘，大到飛機、輪船隨處可見“礦產資源”的蹤跡?！暗V產資源”能不能轉讓已不是問題，問題是其如何實現轉讓而進入生產流通領域的，如何理解、適用《憲法》《民法典》《礦產資源法》等關于礦產資源的相關規定。礦產資源開發包括勘查、開采兩個階段，本文從添附制度的角度僅對礦產資源開采過程中的以上問題進行探討，分析礦產資源開發的物權轉換，為新一輪礦法修改提供理論認識上的一些參考。

添附制度是中國內地法系國家物權法中所規定的取得財產權的重要的方法和制度。我國法律上一直未明確添附制度，《民法典》第322條規定：因加工、附合、混合而產生的物的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律規定；法律沒有規定的，按照充分發揮物的效用以及保護無過錯當事人的原則確定。因一方當事人的過錯或者確定物的歸屬造成另一方當事人損害的，應當給予賠償或者補償。

廣泛地說，附合、加工等可與添附相聯系，也可不與添附相聯系。當不同的物屬同一所有人時，物的附合、加工就是普遍的生產活動，如企業購進各種原材料生產出各類產品。由于此時沒有產品的歸屬問題，也就無所謂添附。

添附對礦產資源開發適用

礦產資源是人類經濟社會發展的重要物質基礎，為生產、生活提供了絕大部分的原材料和能源。但是礦產資源非開發不能利用，更不能被直接使用。這是礦產資源區別于其他物的重要特點，是其“物質基礎”作用的體現，也稱為“工業的糧食”。

礦產資源開發有兩種方式，一是作為礦產資源所有權人，國家可自行開發礦產資源生產礦產品，并使之直接或間接進入生產流通領域發揮其“物質基礎”的作用。二是國家通過設立采礦權，由采礦權人開發礦產資源取得礦產品，進而發揮其“物質基礎”的作用。

在第一種方式下，作為“原材料”的礦產資源及礦產品所有權均屬于國家，不涉及添附。第二種方式就涉及添附，其中原物為礦產資源，其所有權人是國家，加工人是采礦權人，添附物是礦產品。采礦權人的開采活動就是對國家所有礦產資源的“加工”，是一種實實在在的生產活動。通過采礦活動，礦產資源脫離地質體，從“地下”被移到“地上”而成為礦產品，同時還明確了采礦權人對添附物——礦產品的所有權。

采礦權人的開采活動使“礦產資源”成為“礦產品”，原物成為新物，物之所有權也發生了改變。添附物——礦產品歸屬采礦權人，采礦權人給予國家礦產資源補償費或權益金體現了作為原物的礦產資源所有權的轉讓。可以認為，“礦產品”是附加了勞動投入的“礦產資源”，是“礦產資源”增值的第一個階段，也是礦產資源發揮其“物質基礎”作用的必經階段。隨著勞動投入的不斷增加，實現了“礦產資源”到“資源性產品”、“高附加值產品”乃至“高科技產品”的過渡。

添附制度規范了添附物所有權的歸屬，是所有權原始取得的一種制度。由于添附物所有權可能不是原物所有權人，因此添附還是所有權變動的一種制度。在采礦權人開發礦產資源過程中，礦產資源所有權隨著礦產資源被開采而滅失，繼而產生礦產品及其所有權。添附作為物權變動制度揭示了礦產資源與礦產品的關系，即礦產品源自于礦產資源，作為新物而又不同于礦產資源，是礦產資源作為“物質基礎”縱向的增值，體現了物的動態增值過程，也體現了礦產資源所有權的變動。礦產資源所有權的變動與采礦權人的開采活動密不可分，添附打開了礦產資源進入生產流通領域所有權限制的通道，對于解釋礦產資源所有權變動具有重要的理論意義。

采礦權人的準所有權

添附制度強調不同所有者物或勞動的結合。采礦權是采礦權人占有、開采一定范圍內礦產資源并取得礦產品的權利。采礦權人登記占用礦產資源的所有權屬于國家，采礦權人對其占有具排他性，對其占有的目的在于開采礦產資源取得礦產品以實現自己的經濟利益。隨著采礦權的行使，礦產資源及其所有權趨于滅失，轉化為礦產品及采礦權人對礦產品的所有權。礦產資源作為社會經濟發展的物質基礎，是“工業糧食”，是消耗物，從所有權權能角度說，其不具有使用權能，只能通過被開采喪失其原有形態轉化為礦產品才能被進一步利用。而采礦權人有開采礦產資源的權力。這對于發揮礦產資源物質基礎作用至關重要，更為重要的是采礦權人還有對礦產品的所有權，可以說采礦權幾乎擁有了礦產資源所有權權能的全部。

此外，從礦產資源開發的過程來看，采礦權人開采礦產資源取得礦產品的同時，還向國家繳納資源稅及體現礦產資源所有權的權益金或礦產資源補償費。資源稅的依據是法律規定，具有無償性、強制性。值得一提的是，礦產資源補償費、權益金雖然是所有權的體現，但是礦產資源所有權也是國家依據法律規定直接取得的，同稅一樣，具有強制取得的法律規定性質，屬于所有權原始取得的方式。也就是說，礦產資源補償費、權益金、資源稅雖然性質不同，但根源相同。實踐中，以前礦產資源補償費與資源稅的計算方法是相同，從某種程度反映了其根源的一致性。鑒于此，可以將權益金和資源稅合并為廣義的資源稅，采礦權人開采礦產資源就成了取得許可開礦交稅的行為，其對礦產資源的準所有權就更清晰了。

添附制度體現了國家所有的礦產資源與采礦權人采礦活動的結合，突出了礦產資源物質基礎的特性、作為消耗物的特點。

對礦產資源不是用益物權

所有權人對自己的動產和不動產，依照法律規定享有占有、使用、收益和處分的權利。占有、使用、收益和處分四項權能一起構成所有權的內容。但在實際生活中，該4項權能都能夠經常地與所有權發生分離，在所有人不喪失物之所有權情況下使得非所有人享有物之利益，產生他物權。

其中“使用”是指依照物的性能和用途，并不毀損其物或變更其性質而加以利用，如使用機器進行生產、使用電視機收看節目、居住房屋、乘坐汽車等。消耗物不具有使用權能。

“處分”是決定財產事實上和法律上命運的權能，即對所有物依法進行處置的行為。分事實上的處分與法律上的處分。事實上的處分是在生產或生活中使物的物質形態發生變更或消滅，如糧食被吃掉，原材料經過生產成為產品，房屋被拆除等。法律上的處分是指依照所有人的意志，通過某種民事行為對財產進行處理，如將物轉讓給他人、在物上設定權利（如質權、抵押權）、將物拋棄等。

通常所說的“礦產資源有償使用”中的“使用”與“商品使用價值”中的“使用”意義等同，不是所有權權能的使用。如鍋和糧食都有使用價值，但從所有權權能角度說前者作為工具有使用權能，后者則只能作為消耗物被吃掉，不具有使用權能。“埋鍋造飯”不改變鍋的性質，屬于對其使用，“砸鍋煉鐵”則是對鍋事實上的處分。

用益物權，簡單地說就是物的使用權能與所有權的分離。用益物權客體的存在形態或使用形態不能發生變化，也就是說其客體必須為非消耗物。在法制史上，用益物權的范圍一般較為廣泛，法國、瑞士法上的用益物權至今仍然可以在動產和不動產上設立，但德國、日本及中國臺灣地區的用益物權主要以不動產為標的物而不適用于動產，一些國家法律甚至直接規定，只能在土地上設定用益物權。

礦產資源作為消耗物不能被使用，也就無所謂使用權與所有權的分離，無所謂用益物權。事實上，很多原材料只能通過若干道深加工后才能形成具有使用權能的物，可以認為礦產資源則是最初始的原材料的，也就是通常所說的“物質基礎”，是典型的“消耗物”。相比之下，土地則是最典型的非消耗物。

開采礦產資源取得礦產品是對礦產資源的處分，礦產資源被消耗，其所有權也相應滅失，而不是所有權與使用權的分離。采礦權是用益物權的說法是對用益物權概念庸俗化的理解，即凡是有用的或有使用價值的就是用益物權，完全不顧用益物權的本質特征。更為重要的是，其完全忽略了礦產資源“物質基礎”的性質，完全忽略了礦產資源“可耗竭性”、“不可再生”最基本的特點，勢必會對礦產資源開發管理及秩序造成混亂。

添附制度則體現了物的附加價值，其適用于礦產資源開發體現了礦產資源“物質基礎”“可耗竭性”“不可再生”等最基本的特點，反映了事物的本質。

礦產資源所有權權益實現

礦產資源國家所有，實施市場化改革引入社會資金開發礦產資源，礦業權實現自身利益的同時如何實現國家礦產資源所有權收益以及如何促進礦產資源開發健康持續發展一直是礦產資源理論研究的重要命題。

對于所有權變動添附還規范了添附物所有權人對原物所有權人的補償。采礦權人開采礦產資源取得礦產品應當對礦產資源所有權人以補償。如前述，“取走”礦產資源需要經歷相對長的一段時間，什么時間繳納補償是首先要解決的問題。礦產資源開采是一個較長時間的過程，礦產資源不斷被消耗。依據添附制度，礦產資源補償應隨著礦產資源不斷開采進行。在實踐中，過去的礦產資源補償費正是按年度繳納的，反映了礦產資源不斷被消耗的實際情況，體現了添附的實質，也體現了礦產資源有償開采（1986年《礦產資源法》第五條）。

修改后的1996年《礦產資源法》第五條規定“探礦權、采礦權有償取得”制度，替換了原來“礦產資源有償開采”的說法?！秶鴦赵宏P于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度，將礦業權價款調整為礦業權出讓收益。就該文件描述來看，礦業權出讓收益體現的是國家礦產資源所有者權益。

添附物所有權人對原物所有權人的補償其實質也是原物所有權人的所有者權益。與已并入資源稅的礦產資源補償費不同，礦業權出讓收益是在開采礦產資源之前收取的。提前收取礦產資源補償勢必帶來一系列的問題。第一，礦產資源作為地質體通常體量巨大，出讓收益能達到上百億元甚至千億元。這是礦業企業所不能承受的。第二，礦產資源隱伏于地下具有較高的不確定性，出讓收益通常情況下不能反映礦產資源所有者權益。更為重要的是，通過礦業權招拍掛取得出讓收益，涉嫌違反礦產資源不得買賣的法律規定。出讓采礦權如同出讓一件衣服的取走權一樣，所不同的是衣服可即時取走并擁有其所有權，而“取走”礦產資源則要經歷相對長的一段時間，但兩者的性質是完全相同的。為了回應拍賣采礦權就是出賣礦產資源的質疑，采礦權用益物權說應運而生。然而，用益物權說違背了用益物權的本質特征，忽略了礦產資源“物質基礎”的性質，忽略了礦產資源“可耗竭性”“不可再生”最基本的特點，其解釋力是蒼白的，也是失敗的。35號文出臺與這些理論上的誤導不無關系。

1986年《礦產資源法》規定的“國家實行礦產資源有償開采”符合添附制度的本質要求，反映了礦產資源開發的客觀經濟規律，認可了通過采礦活動礦產資源所有權的變化。采礦權人通過行政許可擁有采礦權，有償取得的是礦產品。1996年《礦產資源法》規定了國家實行探礦權、采礦權有償取得制度，由此有了出讓探礦權、采礦權。出讓采礦權必然與一定范圍的礦產資源相聯系，其實質就是出讓礦產資源。因為采礦權人有了采礦權就將礦產資源取走或滅失了，變成了屬于自己的礦產品。一天有效期的采礦權取一天的礦產資源。說到底，采礦權人要的是礦產品，采礦（權）只是手段或途徑。同樣出讓礦產資源也必須出讓采礦權，就像允許買受人取走標的物一樣。采礦權用益物權說強調礦產資源所有權采礦權分離、采礦權出讓，完全不顧礦產資源開采將導致其滅失這一簡單的事實。采礦權與土地使用權針對的是完全不同的兩類客體，換句話說采礦權不能出讓，采礦權人只能是通過行政許可“擁有”采礦權，這是礦產資源作為典型的消耗物的性質所決定的。實踐中，采礦權人通過拍賣取得采礦權首先也是行政許可。

《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）明確，在礦產開采環節，組織實施資源稅改革，使資源稅與反映市場供求關系的資源價格掛鉤，建立稅收自動調節機制，增強稅收彈性。同時，按照清費立稅原則，將礦產資源補償費并入資源稅，改變稅費重復、功能交叉狀況。資源稅的依據是法律規定，具有無償性、強制性。礦產資源補償費雖然是所有權的體現，但是礦產資源所有權也是國家依據法律規定直接取得的，也具有強制取得的性質其與資源稅雖然性質不同，但根源相同。對于礦業企業來說，二者均是金錢的支付，將二者合并也可以便于管理。國家還可以通過資源稅經濟手段對礦業市場進行調控，發揮其宏觀調控的作用。前文提到過高的礦業權出讓收益從一定意義上說是開采環節資源稅過低造成的。

從產權的角度說，以資源稅形式實現國家所有者權益有利于發揮產權激勵機制、提高資源的配置效率、提高礦產資源的利用水平、規范對礦業權（人）的管理。依據礦產資源的特性，采礦權人對其占有的礦產資源具準所有權的性質。將所有權補償并入資源稅后，其開采活動轉化為開礦交稅的生產活動，其對所占有的礦產資源的準所有權就更加明晰，產權更加穩定，這樣會對采礦權人產生激勵功能，促使其更好地利用礦產資源，有效抑制私挖亂采、破壞資源的發生，國家也能更好地實現自身收益。同時也減少相關管理部門對礦業生產不必要的干預，增強其對采礦權人對占有礦產資源產權的認可，提升依法行政的自覺性，引導礦業可持續發展。

作者：中國自然資源經濟研究院　于銀杰